学习贯彻纪律处分条例 | 深入整治违规为特定关系人谋利问题

中央纪委国家监委网站 刘一霖

浙江省浦江县纪委监委严肃查处利用职权为特定关系人谋利问题，对照《条例》规定认真分析研判相关违纪违法行为，切实提升执纪执法工作精准性。图为该县纪检监察干部集中讨论相关案件。洪小岚 摄

特邀嘉宾

林小勇 江西省新余市纪委监委案件审理室主任

王星伟 湖北省襄阳市纪委监委第二审查调查室主任

马均蓉 四川省南充市纪委监委案件审理室主任

党的二十大报告强调，“严肃查处领导干部配偶、子女及其配偶等亲属和身边工作人员利用影响力谋私贪腐问题。”习近平总书记指出，“必须管好亲属和身边工作人员，决不允许他们擅权干政、谋取私利，不得纵容他们影响政策制定和人事安排、干预正常工作运行，不得默许他们利用特殊身份谋取非法利益。”在党规党纪中，哪些人属于特定关系人？《中国共产党纪律处分条例》（以下简称《条例》）规定了哪些违规为特定关系人谋利的行为？纵容、默许特定关系人谋取私利与特定关系人收受财物怎样区分，与家风不正违纪行为有何不同？纪检监察机关怎样深入整治党员干部为特定关系人谋利的问题？我们邀请纪检监察干部进行讨论。

在党规党纪中，哪些人属于特定关系人？《条例》规定了哪些违规为特定关系人谋利的行为？

马均蓉：《条例》中，特别是在第八章“对违反廉洁纪律行为的处分”中，多次出现“特定关系人”的概念，如第九十四条、第九十五条、第九十六条、第一百零四条、第一百零六条、第一百零九条、第一百一十一条。

最高人民法院、最高人民检察院在2007年印发的《关于办理受贿刑事案件适用法律若干问题的意见》中给出了“特定关系人”的范围，即与国家工作人员有近亲属、情妇（夫）以及其他共同利益关系的人。在刑事法律中，“近亲属”是指夫、妻、父、母、子、女、同胞兄弟姊妹。《条例》对特定关系人的相关表述是，“配偶、子女及其配偶等亲属和其他特定关系人”或者“配偶、子女及其配偶等亲属、身边工作人员和其他特定关系人”，用的是“亲属”，亲属的范围大于刑事法律中的近亲属。因此，《条例》中的特定关系人和刑事法律中的特定关系人并不能完全画等号。在监督执纪中，应当按照纪法分开、纪严于法等原则要求，对《条例》中的特定关系人的范围进行判定：

一是基于身份关系的亲属。既包括近亲属，还包括儿媳、女婿、岳父母、祖父母、外祖父母、孙子女、外孙子女等亲属。

二是身边工作人员。最常见的就是秘书、司机等工作人员，这些人与领导干部关系密切，本人不一定拥有较大职权，却可能因为是领导干部身边人，利用领导干部的职务影响谋取私利，造成不良社会影响。

三是情妇（夫）。不少违纪违法案件中都出现了情妇（夫）的身影，他们与党员干部的关系往往具有长期性、稳定性和密切性，甚至在一定范围内为人所知，基于这种特殊关系，通过党员干部的职权或者职务影响谋取利益。

四是具有共同利益关系的人。主要表现为共同的经济利益关系，既包括共同占有财产的关系，也包括共同合伙、投资产生的利益关系等，纯粹的发小、同学、战友等关系一般不属于共同利益关系。

需要注意的是，党员干部基于胁迫等原因或者因为偶然因素而利用职权为他人谋取利益的，如，他人利用掌握的党员干部的隐私，胁迫党员干部利用职权为其获取工程项目，再比如，党员干部利用职权为偶然认识或仅交往一两次的“球友”谋取利益等，不宜将这类人认定为“特定关系人”，进而将党员干部的有关行为认定为违反廉洁纪律，对该类行为可根据具体情况认定为违反工作纪律，如违规干预和插手市场经济活动等。

王星伟：《条例》第九十四条第二款、第九十五条、第九十六条、第一百零四条、第一百零九条、第一百一十一条第二款对违规为特定关系人谋利行为及处分作出了规定，分别对应以下6类：1.特定关系人收受财物；2.搞权权交易；3.纵容、默许特定关系人谋取私利；4.违规为特定关系人经营活动谋利；5.为特定关系人违规谋求特殊待遇；6.由下属单位、其他单位或者他人支付、报销特定关系人应当支付的费用。

从查办案件实践看，这几种类型中占比较多的有：一是违规为特定关系人经营活动谋利。由于党和国家禁止党政干部经商办企业，有的党政干部就搞“下有对策”，由其特定关系人出面经商办企业，并利用手中职权为特定关系人经商活动提供便利条件，以谋取私利。如某开发区党工委原书记、管委会原主任郭某某，利用职务便利，将开发区招待安排在妻子经营的餐馆，该开发区先后向该餐馆支付餐费139.8万元。二是纵容、默许特定关系人谋取私利。常见的有特定关系人利用党员干部的职务影响力插手土地使用权出让、工程建设、招标投标等事项以收取好处费；倚仗权势，打着“做生意”名头，空手套白狼，敛取巨额“利润”；挂名取酬或者超标准取酬。如某区原区长王某某违规将妻子郑某某调动至区民政局工作，郑某某以身体不好为由未上班，两年共领取工资7万余元。三是侵占公私财物。党员干部利用职务影响，将特定关系人应当由个人支付的费用，由下属单位、其他单位或者他人支付、报销。如某市原副市长何某某，多次将自己弟弟、儿子节假日外出游玩的机票、住宿和就餐费用，在自己分管单位报销。这些都是典型的违规为特定关系人谋利行为，必须严肃查处。

纵容、默许特定关系人谋取私利与特定关系人收受财物怎样区分？与家风不正违纪行为有何不同？

林小勇：纵容、默许特定关系人谋取私利违纪行为和特定关系人收受财物违纪行为有一定的相似之处，违纪主体都是党员干部，违纪行为都利用了党员干部职权或者职务上的影响，结果都侵犯了党员干部职务行为的廉洁性以及党和国家机关、人民团体、国有企业、事业单位的正常管理秩序。

同时，这两种违纪行为也存在区别。一是在主观方面，纵容、默许特定关系人谋取私利违纪行为在主观方面党员干部是明知，包括事先知情，以及开始不知情但后面知情而没有制止，如果党员干部对此不知情则不构成本违纪行为。而特定关系人收受财物违纪行为在主观方面党员干部是不知情，如果知情或者事后知情而不制止则可能涉嫌受贿犯罪。

二是客观方面，前者是党员干部对特定关系人利用自己的职权或者职务上的影响谋取私利行为采取纵容、默许的方式，追求或者放任违纪结果的发生。后者是党员干部利用职权或者职务上的影响为他人谋取利益，而特定关系人收受了对方财物，且情节较重。

三是谋利方面，前者纵容、默许特定关系人“谋取私利”的范围较广，既包括收受他人财物，也包括获取其他非财产性利益，如职务提拔、晋升职称、获得荣誉、就业及其他竞争优势等。后者特定关系人“收受财物”，主要是财产性利益，包括金钱、贵重物品，也包括其他有经济价值的物品。

四是责任方面，基于前者知情，根据《条例》第九十六条，该违纪行为情节较轻的，即可给予处分。而后者存在过失，根据《条例》第九十四条第二款，该违纪行为达到情节较重才给予处分。

需要注意的是，《条例》新增第一百零六条的第二款也有特定关系人收受财物违纪行为的规定，不同之处在于该条款针对的是党员干部离职或者退（离）休后利用原职权或者职务上的影响为他人谋取利益，特定关系人收受财物的违纪行为，体现了全周期管理理念，在引用条款时应予注意。

马均蓉：习近平总书记反复强调，领导干部对配偶子女等亲属一定要严格教育、严格约束。《条例》第九十六条、第一百五十二条分别对纵容、默许特定关系人谋取私利与家风不正违纪行为的处分做出了规定，两种违纪行为主要有以下不同：

一是侵犯客体不同。前者侵犯的客体是党员干部职务行为的廉洁性和清正廉洁的政治本色，属于违反廉洁纪律；而家风是一个家庭表现出的道德品质或者精神风貌，是社会风气的重要组成部分，对配偶、子女及其配偶失管失教，造成的后果中除了以权谋私、侵害党员干部职务行为廉洁性以外，还可能违反社会公序良俗或者造成其他不良影响，属于违反生活纪律的行为。二是适用范围不同。前者适用于党员干部，针对的是其配偶、子女及其配偶等亲属、身边工作人员和其他特定关系人利用党员干部本人职权或者职务上的影响谋取私利；后者适用于党员领导干部，针对的是其对配偶、子女及其配偶失管失教，造成不良影响或者严重后果的行为。三是是否知情不同。前者党员干部对其配偶、子女及其配偶等亲属、身边工作人员和其他特定关系人利用本人职权或者职务上的影响谋取私利的行为是明知的，却放任不管、不加制止，任其发展或者虽未明确表示同意但暗示许可；后者是党员领导干部主观上不重视家风建设，对配偶、子女及其配偶失管失教，造成不良影响或者严重后果。四是处分条件和档次不同。前者情节较轻即可给予相应党纪处分，情节严重的，可给予开除党籍处分；后者需造成不良影响或者严重后果才追究党纪责任，情节严重的，可给予撤销党内职务处分。

认定违规为特定关系人经营活动谋利需把握哪些要点？该违纪行为与为亲友非法牟利违法犯罪如何区分？

王星伟：《条例》第一百零四条分两款对违规为特定关系人经营活动谋利行为做出处分规定。这些行为违反廉洁纪律，破坏社会风气，扰乱市场秩序，必须坚决打击。

实践中，准确认定该违纪行为要注意把握以下几点：一是准确理解“利用职权”和“利用职务上的影响”。前者是指利用本人职务上主管、负责或者承办某项公共事务的职权，也包括利用职务上有隶属、制约关系的其他人的职权，后者是指行为人与被其利用的人员之间在职务上没有隶属、制约关系，但行为人利用了本人职权和地位产生影响和一定的工作联系。二是条文列举了审批监管、资源开发、金融信贷、大宗采购等谋利事项，属于不完全列举，实践中不限这些事项。三是客观表现上，党员干部是主动利用职权或者职务影响为特定关系人经营活动打招呼站台等，如果只是对于特定关系人利用自己的职权或者职务影响从事经营活动谋利睁一只眼闭一只眼，或者对配偶、子女及其配偶违规从业行为拒不纠正的，不属于该违纪行为，应结合实际情况依据《条例》第九十六条第一款或者第一百零七条处理。四是该违纪行为中，党员干部利用职权或者职务影响是为亲属等特定关系人的经营活动谋利，不是为自己谋利，若党员干部以实际出资、幕后管理或者他人代持股份等方式参与经营，可能构成违规从事营利活动违纪行为。五是注意与受贿等违法犯罪行为区分。若党员干部与特定关系人共谋，由党员干部利用职权为他人谋取利益，他人通过虚增交易环节等方式与特定关系人进行“交易”，变相向党员干部输送利益的，党员干部与特定关系人构成共同受贿。

马均蓉：违规为特定关系人经营活动谋利违纪行为与为亲友非法牟利违法犯罪在客观表现上有相似之处，都是利用职务便利为特定对象谋取利益。实践中，可以从以下几个方面进行区分：

一是适用主体不同。前者违纪主体是中共党员，可能是党政机关干部，也可能是国有公司、企业、事业单位的党员干部；后者的犯罪主体是国有公司、企业、事业单位的工作人员，包括国有公司、企业、事业单位委派到国有控股、参股公司从事公务的人员，主体身份可能是中共党员，也可能不是中共党员。

二是侵犯客体不同。前者侵犯的客体是党员干部职务的廉洁性和清正廉洁的政治本色；后者侵犯的是复杂客体，包括国有公司、企业的正常管理秩序和财产利益。

三是客观方面不同。前者主要表现为利用职权或者职务上的影响，为特定关系人在审批监管、资源开发、金融信贷、大宗采购、土地使用权出让、房地产开发、工程招投标以及公共财产收支等方面谋取利益以及为特定关系人吸收存款、推销金融产品、经营名贵特产类特殊资源等提供帮助谋取利益；后者表现为竞业禁止、价格反常、质量不达标等明显违背市场经济规则的行为，主要表现为行为人利用自己主管、管理、经营公司、企业等职务便利，将本单位的盈利业务交由亲友经营，以明显高于市场的价格从亲友经营管理的单位采购商品、接受服务或者以明显低于市场的价格向亲友经营管理单位销售商品、提供服务，从亲友经营单位采购、接受不合格商品、服务等。

四是责任认定的条件不同。前者情节较轻即可给予相应的党纪处分，不要求给党、国家或者人民造成损失。为亲友非法牟利罪却以“使国家利益遭受重大损失”为追诉条件，对尚未达到刑法规定的追诉条件，但存在上述情形的，根据《条例》纪法衔接条款处理。

哪些情况下特定关系人可能与党员干部一起构成犯罪或者单独构成犯罪？纪检监察机关怎样深入整治党员干部为特定关系人谋利的问题？

林小勇：有的党员干部亲属或其他特定关系人认为自己既不是党员干部也不是公职人员，党纪国法不会约束到自己，于是铤而走险为自己谋取私利。实践中，特定关系人与党员干部一起可能构成共同受贿犯罪。一种是事先有通谋，特定关系人与党员干部相互勾结、商量谋划、共同实施，包括如何利用党员干部的职权或职务影响力为他人谋利，以及谋利之后以何种方式收受、处分财物等，之后共同实施了受贿行为，特定关系人及党员干部构成共同受贿犯罪。另一种是事后知情。特定关系人依托于国家工作人员的职权或职务影响力为他人谋利，收受他人财物后告知国家工作人员，国家工作人员予以接受或者没有明确表示反对，也构成共同受贿。

一定情况下，特定关系人也可能单独构成利用影响力受贿罪、介绍贿赂罪等犯罪。比如，特定关系人通过国家工作人员职务上的行为，或者利用该国家工作人员职权或者地位形成的便利条件，通过其他国家工作人员职务上的行为，为请托人谋取不正当利益，索取请托人财物或者收受请托人财物，并且达到立案标准的，或者特定关系人利用离职的国家工作人员原职权或者地位形成的便利条件实施前述行为的，构成利用影响力受贿罪。再比如，特定关系人明知请托人有行贿意图，利用自己认识党员干部的同事、下属等便利，故意在中间牵线搭桥，以居中介绍撮合的方式促成权钱交易，且达到立案标准，可能构成介绍贿赂罪。值得注意的是，该罪的认定不以其收受财物或谋取不正当利益为要件。

王星伟：党员干部首先要做到自身硬、自身廉，才能有底气教育管理亲属和身边工作人员，要带头执行廉洁纪律各项要求，自觉同特权思想和特权现象作斗争，为身边人树立良好榜样。其次要严管家人，决不姑息纵容家人利用身份谋取任何私利，与家人共同培育廉洁家风。再次要自觉接受监督，防止在用权上出偏差，自觉地把自己置于组织监督和群众监督之下，内在的自觉性与外在的监督制约共同作用，保证党员干部在权力行使中“不迷路”。

纪检监察机关要牢牢把握不敢腐、不能腐、不想腐一体推进重要方针方略，着力打通监督检查、审查调查、教育整改等环节，深入整治党员干部为特定关系人谋利问题。

一是强化监督，扎紧制度笼子。规范权力的运行，需铁规发力、制度生威。要管住领导干部权力“任性”，防止“为特定关系人谋利”现象，一方面要盯紧干部本人，充分掌握其工作中和工作外的情况，对其交友情况和平日作风有充分了解，抓早抓小，防患未然。

二是强化问题线索核查。对信访举报、监督检查、审查调查、巡视巡察、审计、个人有关事项报告查核以及审判、起诉、侦查过程中移交的相关问题线索进行全面起底。充分运用多种方式，深挖隐性问题线索。对顶风违规违纪违法的一律从严处理。

三是落实报告制度。严格落实领导干部个人有关事项报告制度，规范领导干部配偶、子女及其配偶经商办企业行为。同时，推动落实对干预和插手行为登记报告制度，双向发力，强化对领导干部行使权力的监督。

四是加强家庭家教家风建设。切实加强新时代廉洁文化建设，督促领导干部树立良好家教家风，推动完善家教家风等方面的制度机制，营造和弘扬崇尚廉洁、抵制腐败的良好风尚。